我国疾控体系的蝶变与隐忧:禽流感防治堪称典范

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　　世界卫生组织评价我国2013年对禽流感的防治“堪称典范”CFP

　　我国疾控中心经费投入渠道变化

　　我国疾控中心在岗人员学历结构变化

　　我国疾控中心基础设施设备变化

　　加强慢病防控已刻不容缓，是我国未来疾控工作的重中之重。新华社记者 鲁鹏摄

　　西非国家暴发的埃博拉疫情牵动着全世界的神经，也考验着各个国家的疾病预防控制体系。疾病预防控制（简称“疾控”）是一项保障公众健康、改善民生的重要卫生公益事业。相关研究表明，1950—2010年间，我国的平均期望寿命提升了26.6岁，其中疾控的贡献达77.9%。2003年的“非典”警示国人，疾控体系薄弱，影响国民健康、国家经济、社会稳定，更影响国家安全。抗击非典胜利后，党中央、国务院明确提出“建立健全疾病预防控制体系”，我国疾控工作取得了长足的进步。近年，我国禽流感的防治被世界卫生组织评价“堪称典范”，中国疾控体系深受国际好评。

　　2013年，恰逢我国疾控体系建设十周年，由复旦大学牵头的国民健康社会风险预警治理协同创新中心，在全国以省级普查、市县级随机抽样的方式开展了体系十年建设效果调查，共调查32个省级、139个市级、489个县级合计660个疾控中心，样本有效回收率为88.7%。

　　禽流感防治“堪称典范”， 我国疾控体系十年实现新跨越

　　中国的疾控体系始于1953年的卫生防疫体系。2003年的“非典”暴露出我国疾控体系的一些薄弱环节，时任国务院副总理吴仪指出我国疾控体系普遍存在“定位不准，职责不清；机构不少，功能不强；队伍庞大，素质不高；设施陈旧，条件落后；防治脱节，缺乏合力；经费不足，忙于创收”等问题。为解决这些问题，党中央、国务院提出了“建立健全疾病预防控制体系”的目标。2003年以来，各级各地政府高度重视疾控工作，出台许多重大政策措施，财政投入和支持力度不断加大，疾控工作能力有了较大提升，体系建设成效显著，治理效果突出。

　　体系建设政策环境不断优化

　　2003年以来，原卫生部及中央编办、国家发改委等部门出台了一系列政策文件，为规范疾控体系建设提供了良好的政策环境和制度保障。

　　在体系建设宏观指导上，针对疾控体系陷于“投入不足导致公共职能偏废”的困境，明确了体系走出困境的策略及所需关键配套措施，如明确定位和基本职责、落实职能的人财物配置标准、疾控工作的管理规范和评价方法等，形成了原卫生部第40号部长令《关于疾病预防控制体系建设的若干规定》，成为我国疾控体系建设与管理的“纲领性”文件。

　　在机构人财物配置方面，针对人员编制不足的问题，中央编办、财政部和国家卫生计生委联合印发了《关于疾病预防控制中心机构编制标准的指导意见》，提出为有效落实公共职能，全国疾控中心至少需配置人员23.5万人，即每万人口至少配置1.7人，解决了疾控人员悬而未决的编制问题。为解决“设施陈旧，条件落后”的状况，住建部和国家发改委发布了《疾病预防控制中心建设标准》，直接推动了各地疾控中心的基础设施硬件建设。

　　在机构管理和能力建设方面，针对体系“定位不准，职责不清”的问题，原卫生部采纳发布了《各级疾病预防控制机构基本职责》，明确了疾控中心应承担的7项公共职能和266项服务项目，确立了体系的定位和职责，支撑了岗位设置。为规范各级疾控中心实验室检验工作的开展，原卫生部采纳下发了《省、地、县级疾病预防控制中心实验室建设指导意见》，将实验室检验项目区分为必须设置和开展的项目、有条件地区可以设置和开展的项目两类，促进了各级疾控中心检验检测能力的提升。围绕如何科学评价疾控体系的工作落实情况，原卫生部出台了《疾控工作绩效评估标准》和《推进全国疾控绩效考核工作方案》。

　　疾控筹资机制逐步完善

　　财政对疾病控制投入加大。2012年全国疾控中心获得的财政投入平均为809.8万元，比2002年增长了516.8%，10年间对各级疾控中心累计增加投入约932.4亿元。其中，人均人员经费为5.5万元，比2002年增长290.6%；人均公用经费为2.56万元，比2002年增长190.8%；防治专项经费平均为273.6万元，比2002年增长821.4%。

　　服务收入比重不断下降。在各地、各级政府财政的大力支持下，疾控中心对服务收入的依赖有所下降。服务收入占总收入的比例从2002年的60.9%降低至2012年的30.4%，服务渐趋有序、利益之争有所缓解；财政投入所占比例则从2002年的36.3%上升到64.8%，“投入不足”缺口亦从59.7%下降至28.9%，政府筹资职能不到位的现象明显改善。

　　队伍建设得到普遍重视

　　人员结构得到改善。2012年全国疾控中心在岗人员的学历主要集中在大专，所占比例为35.7%；本科以上学历所占比例为32.6%，较2002年增长了123.0%。职称结构以初、中级职称为主，分别为29.7%和29.9%；高级职称（正高和副高）比例为9.7%，比2002年上升了60.6%。专业结构以预防医学类专业（包括预防医学、卫生事业管理学等）为主，占44.9%，其他医学专业（包括临床医学、基础医学、药学、护理等）和非医学专业（如计算机、财会、经济、档案、法律等）的比例分别为24.0%和24.3%；与2002年相比，人员专业结构从以其他医学专业为主变为以预防医学专业为主，预防医学专业比例从29.4%增加到44.9%，其他医学专业所占比例从39.9%下降到24.0%。人员综合素质评分平均为5.69，较2002年增长了11.1%。

　　人员培训教育不断加强。2012年全国每个疾控中心平均接受学历教育32.0人次，接受大专和本科学历教育的人次较多，平均达到13.27人次和9.16人次，分别较2012年增长了353.3%、324.0%和377.1%。平均开展专业人员培训教育314.9人天，较2002年增长了63.1%，培训以流行病学、实验室检验、卫生管理等内容为主。

　　基础设施设备得到改善

　　房屋建筑面积大幅增加。2012年全国疾控中心平均房屋建筑面积为3610.5平方米，比2002年增加了63.2%，10年来各级疾控中心房屋建筑总面积增加了478.7万平方米；人均建筑面积平均为63.3平方米，比2002年上升了66.9%，省、市、县级疾控中心分别为75.6平方米、73.4平方米、59.5平方米，基本达到《疾病预防控制中心建设标准》的要求（省、市和县级人均建筑面积应达到70平方米、65平方米和60平方米）。

　　仪器设备配置明显改善。2012年全国疾控中心平均每机构设备资产总值平均为304.4万元，比2002年增长了226.9%，10年来累积增加了约71.3亿元；实验室万元以上仪器设备配置达25.4万台，增加了16.7万台，增幅为192.6%；A类设备配置达标率为63.6%，较2002年增长了126.3%。

履行公共职能的能力进一步提升

　　职能落实程度大幅提升。2012年疾控中心七大职能总体完成度为76.6%，省、市、县级分别为86.4%、84.3%和75.5%，较2002年分别提升了82.4%、55.4%、92.0%和93.1%；2012年省、市、县级疾控中心总体完成度在90%以上的机构占同级机构总数的比例分别为33.3%、25.1%和11.2%。

　　突发应急处置水平全面提高。以疾控中心为基础，初步建成了统一指挥、反应灵敏、运转高效、保障有力的突发公共事件卫生应急体制，建立完善了疾病预防控制应急预案体系和国家、省、市、县四级应急队伍，承担传染病控制、中毒处置、核和放射处置、重大灾害疾病防控和重大活动保障等工作。10年来，突发应急能力提升了96.4%，为有效应对人感染高致病性禽流感、鼠疫、四川汶川特大地震、甘肃舟曲特大泥石流灾害等突发公共卫生事件，完成北京奥运会、上海世博会等大型活动的医疗卫生保障任务提供了有力保证。

　　治理效果得到世卫组织高度认可

　系统评价结果显示，我国疾控体系的10年建设和治理效果突出，能力得到了大幅提升。2013年4月，中国-世界卫生组织人感染H7N9禽流感联合考察组对中国防控人感染H7N9禽流感的工作展开了评估，考察组外方组长、世界卫生组织卫生安全和环境事务助理总干事福田敬二评价“中国的应对堪称典范”。从2003年面对SARS的“无序”，到2013年应对禽流感的“有序”，中国疾控体系实现了“华丽转身”。

　　“财神跟着瘟神走”“队伍不稳、人员流失”，疾控体系建设仍任重道远

　　面对经济社会的快速发展和人民群众健康需求的不断增长，我国疾病预防控制在突发公共卫生事件应急能力、健康危害因素监测等方面仍不适应发展要求，疾控体系建设还面临投入机制不健全、人才队伍总量和结构不合理的现实困境。

　　疾控投入机制尚未健全

　　10年来，各地各级疾控中心获得的政府财政投入显著增加，提高了政府财政投入占机构支出的比例，但疾控工作长效保障机制尚未形成：一是政府投入的稳定性还需要保证。疾控中心政府投入占同级财政支出的比例呈现下降趋势，从2002年的1.27‰下降到2012年的1.05‰，下降了17.3%，政府投入的增长滞后于社会经济的增长速度，“财神跟瘟神走”的现象仍没有改变。二是维持公共职能最为重要的经常性维持经费仍不足。2002-2012年人均人员经费增长290.6%，人均公用经费增长为190.8%，远低于防治专项经费的增长速度（821.4%），均低于同期全国财政支出（471.1%）和社会经济（人均GDP）的增长速度（308.8%）。三是“投入不足导致公共职能偏废”的困境仍未解决。当前政府投入依然不足，距离对疾控中心全额投入的标准仍有31.1%的缺口，机构开展有偿服务的现象依然存在，如服务收入占总收入的比例达30.4%。职能落实仍未到位，总体完成度为76.6%，仍有近30%的缺位。公共职能偏废的作用机制尚未阻断，倘若不继续加以重视，前期的建设成果恐将前功尽弃。

　　人力资源总量不足、结构不合理

　　虽然疾控人员队伍的结构得到了改善，但存在的短板不容忽视：一是人员数量呈下降趋势。十年来全国疾控中心平均在岗人员数量下降了11.0%（绝对量），每10万户籍人口疾控中心在岗人员数量下降了12.1%（相对量），表现出了“队伍不稳、人员流失”的趋势。分析其原因，主要有工作压力大，薪酬待遇低；社会地位不高；工作成就感不强等。人力资源是疾控事业发展的决定性资源，倘若不设法稳定人员队伍，恐将出现“无人可用”的窘境，进而会影响公共职能的落实。二是人员结构仍不合理。县级疾控中心本科以上学历比例为25.0%，与《关于加强卫生人才队伍建设的意见》中规定“县级疾控中心本科学历人员占35％以上”仍有10个百分点的差距；从事健康危害因素监测、慢病防控等的专业人员配置不均衡。

　　慢病防控工作亟须加强和重视

　　肿瘤、高血压、糖尿病等慢病已成为危害我国居民健康的头号公共卫生问题。研究结果表明：1950—2010年期间人群期望寿命增加了26.59岁，慢病的贡献为-1.73%（-0.460岁），起了“负贡献”作用；预测未来10年慢病对期望寿命的提升仍为“负贡献”，且呈加剧趋势，到2020年其“负贡献”将达到-0.377岁。虽然近年来慢病防控工作已经引起了各级政府部门的重视，但危险因素的控制远远不够、防控人员队伍能力不足、工作经费缺乏等问题普遍存在，整体防控工作仅处于起步阶段。调查结果表明，2012年全国疾控中心从事慢病防控工作的专业人员仅占3.2%，慢病危险因素监测的平均完成度仅为33.3%，全国县（区）全民健康生活方式行动覆盖率平均仅为66.0%。加强慢病防控刻不容缓，是未来疾控工作的重中之重。

　　扭转“投入不足导致职能偏废”困境，实现慢病防控“关口前移、重心下沉”

　　针对我国疾病防控体系在资源配置、服务能力、职责落实方面的现实困境，应切实建立健全兼顾维持性经费的长效投入机制，打造稳定适度、素质优良的人才队伍，全面推进慢病预防控制工作，建立完善社会疾控工作协调机制。

　　建立健全兼顾维持性经费的长效投入机制

　　在下一阶段体系建设中，应当继续加强政府的投入意识，确保对疾控中心履行公共职能的全额投入，将各级疾控经费在财政预算中单列，形成适宜投入的制度保障，以消除投入的随意性，如与地方经常性财政支出增长水平同步。同时注重优化投入的结构，对人员经费、公用经费等经常性维持经费有所倾斜，改变以依赖“专项资金”应急和预防服务收入维持生机的“无序、随意、不足”的投入机制。在此基础上，逐步规范、剥离有偿服务，彻底扭转“投入不足导致职能偏废”的困境。

　　打造稳定适度、素质优良的人才队伍

　　一是应尽快落实《疾病预防控制中心编制标准规定》，解决多年来人员编制不足的困境。二是在此基础上，明确机构的岗位标准，建立人员准入条件和准入制度，合理配置人员，疾控人员应是掌握公共卫生、临床医学、管理学、社会学等综合知识，具有分析解决问题能力的复合型人才。三是明确疾控专业人员的价值定位，提高社会地位和认可度，建立起基于工作数量、工作质量、技术水平、风险程度、工作复杂程度等分配要素的激励与分配制度。四是逐步建立公卫医师培养制度，将学校教育、医师培训、岗位培养三者有机结合，不断提升疾控队伍的综合素质。

　　全面推进慢病预防控制工作

　　首先，落实慢病防控所需的人财物基本保障。在财政经费预算中设立慢病预防控制专项经费，用于开展辖区内慢病的监测与信息管理、健康教育、疾病防控、能力建设；明确国家、省、市、县各级疾控中心在慢病防控工作中的定位和职责，加强慢病防控专业人员的配备与培养，注重做好与医疗机构、社区公共卫生服务机构的协调，建立起自上而下、系统内外有机合作的慢病预防控制工作网络。

　　其次，“上工，不治已病治未病”，开展并加强全民健康覆盖的一级预防仍是疾控最重要的手段。开展慢病相关危险因素的主动监测，减少和改善环境物理、化学和生物等直接影响健康的有害因素；开展全民健康生活方式行动，降低增加不健康行为（如缺乏体育活动）的因素；建立和完善慢病危险因素监测评价指标体系，加强危险因素的评估、预防机制，定期评估其对人群健康的影响程度，以及时调整、开发有效的一级预防干预策略和措施；慢病防控实行“关口前移、重心下沉”，建立医防结合的“医院—疾控中心—基层卫生机构”一体化的慢病防控模式，提供预防、治疗、康复的全程健康管理。

　　建立完善社会疾控工作协调机制

　　疾控中心作为整个疾控体系的主干，需制定和具体实施疾病预防控制措施，在卫生系统内需要与卫生监督、爱国卫生、妇幼保健、健康教育、社区卫生服务等部门配合，在卫生系统外涉及与食品药监、环保、农业、质监等多个部门的协调。在未来的疾控体系管理体制、机制建设中，需要形成一个“纵向到底（从中央到地方）、横向到边（系统内外覆盖方方面面各个环节）”、职责明确、任务清晰的协调运行网络，共同落实“预防为主、防治结合”的方针，为群众提供安全、有效、方便、价廉、均衡的疾控服务。

　　（国民健康社会风险预警治理协同创新中心 执笔人：郝模、陈政、李程跃 国家健康社会风险预警治理协同创新中心由复旦大学牵头，协同清华大学、山东大学等高校，及国务院发展研究中心社会发展部、上海市卫生计生委等单位组建）